БК РФ і Закон № 44-ФЗ. є невідповідності

1. Контроль за витратами на закупівлі товарів, робіт, послуг
2. важливо
3. Акцент на попередній контроль

Необхідним інструментом реалізації бюджетної політики є фінансовий контроль, об'єктом якого виступають процеси формування, розподілу і використання фінансових ресурсів. У зв'язку з цим фінансовий контроль слід розглядати не як один з етапів бюджетного процесу, а як комплексну діяльність на всіх його етапах, без розвитку якої неможливо вдосконалення системи управління державними (муніципальними) фінансами. У даній статті ми хочемо розповісти про окремі проблеми здійснення внутрішньої державної (муніципального) фінансового контролю.

Ірина Миколаївна МУЧКАЕВА,
заступник міністра фінансів Пензенської області

Контроль за витратами на закупівлі товарів, робіт, послуг

В першу чергу хотілося б зупинитися на реалізації повноважень органів внутрішньої державної (муніципального) фінансового контролю (далі - ОВГ (М) ФК) у сфері закупівель, передбачених Бюджетним кодексом і Федеральним законом № 44-ФЗ.

Нерозривний зв'язок норм даних юридичних актів простежується починаючи зі статті 2 Закону № 44-ФЗ, в якій прямо вказується, що законодавство про контрактну систему засновано на БК РФ. У Бюджетному кодексі суть розміщення замовлень відображена в статті 219 БК РФ і полягає в тому, що одержувач бюджетних коштів приймає зобов'язання в межах доведених до нього лімітів шляхом укладання державних (муніципальних) контрактів, інших договорів з фізичними та юридичними особами, індивідуальними підприємцями або відповідно з законом, іншим правовим актом, угодою. Відповідно, розміщення замовлення для державних (муніципальних) потреб є одним із способів виконання бюджетних витрат, а загальні положення БК РФ застосовуються до державних (муніципальних) закупівель як до однієї з форм таких витрат.

Взаємозв'язок двох галузей законодавства повинна спричинити за собою наступність основних ідей і принципів. Законодавство про контрактну систему, на нашу думку, має сприяти виконанню бюджетного законодавства, яке регламентує формування і виконання бюджетних видатків, включаючи контрактуемие витрати. Однак вивчення норм законодавства виявляє невідповідність між ними. Як приклад можна привести різночитання в тлумаченні повноважень ОВГ (М) ФК в сфері закупівель.

Повноваження ОВГ (М) ФК встановлені статтею 269.2 БК РФ і включають в себе контроль:

за дотриманням бюджетного законодавства та інших нормативно-правових актів, що регулюють бюджетні правовідносини, в тому числі щодо формування та виконання витратних зобов'язань, включаючи контрактуемие зобов'язання;

за повнотою і достовірністю звітності про реалізацію державних (муніципальних) програм, в тому числі звітності про виконання державних (муніципальних) завдань.

У статті 99 Закону України 44-ФЗ встановлено перелік органів контролю, які здійснюють контроль у сфері закупівель, серед яких ОВГ (М) ФК, певні БК РФ. Повноваження ОВГ (М) ФК в сфері закупівель визначено частиною 8 цієї ж статті.

Здавалося б, для фінансових контролерів це не нові повноваження. Аналіз обґрунтування закупівель товарів, робіт і послуг, цін на них, їх використання, відображення в бухгалтерському обліку, а також перевірка правильності нарахування пені, штрафів при неналежному виконанні договірних зобов'язань здійснювалися фінансовими контролерами відповідно до бюджетного законодавства і до прийняття Закону № 44-ФЗ .

Проте після його вступу в силу з'явилися і значні зміни в здійсненні контрольних функцій (рисунок):

обов'язковість контролю щодо закупівель для забезпечення державних (муніципальних) потреб;

розширення переліку контрольних функцій за рахунок контролю за дотриманням правил нормування, досягненням цілей закупівлі, виконанням умов контракту;

збільшення обсягу коштів, що підлягають контролю.

При проведенні контролю закупівель в рамках бюджетного законодавства його предметом є кошти відповідного бюджету бюджетної системи РФ, в нашому випадку кошти бюджету Пензенської області - 46,5 мільярда рублів, з них контрактуемие витрати складають близько 7 мільярдів рублів.

Поряд з цим законодавство про контрактну систему до предмету контролю відносить всі закупівлі, які здійснюються в рамках Закону № 44-ФЗ, включаючи закупівлі бюджетних установ за рахунок коштів від приносить дохід діяльності і засобів обов'язкового медичного страхування, закупівлі органу управління ТФОМС. Тобто ОВГФК, в нашому випадку - Міністерство фінансів Пензенської області, зобов'язаний перевіряти ще закупівлі, крім здійснюваних за рахунок бюджетних коштів, на загальну суму 5 мільярдів рублів, у тому числі за рахунок коштів від приносить дохід діяльності - 2 мільярди рублів, ОМС - 3 мільярда рублів. Чисельність управління фінансового контролю, безпосередньо зайнятого контрольної діяльністю, - 19 осіб. Збільшити штат ми не можемо, з огляду на прийняті регіоном зобов'язання за угодою з Мінфіном Росії про надання дотації на вирівнювання бюджетної забезпеченості суб'єктів РФ з федерального бюджету.

1Правая бюджетних установ на самостійне розпорядження коштами від приносить доходи діяльності встановлюється:

Цивільним кодексом, згідно з яким «бюджетна установа має право здійснювати приносить доходи діяльність ... Доходи, отримані від такої діяльності, і придбане за рахунок цих доходів майно вступають у самостійне розпорядження бюджетної установи»;

Законом від 12 січня 1996 року № 7-Ф3 «Про некомерційні організації», яким практично дублюються положення цивільного законодавства.

Вищевказані закони, а також затверджені відповідно до них нормативно-правові акти суб'єктів РФ (наприклад, в нашому регіоні ця постанова Уряду Пензенської області [1] ) Покладають повноваження по контролю за діяльністю бюджетної установи, включаючи витрачання коштів від приносить дохід діяльності в рамках плану фінансово-господарської діяльності, на його засновника. Одночасно з цим статтею 100 Закону № 44-ФЗ передбачено відомчий контроль у сфері закупівель, який здійснюється державними (муніципальними) органами щодо підвідомчих їм замовників. Тому вважаємо, що контроль закупівель, передбачений частиною 8 статті 99 Закону України 44-ФЗ, щодо бюджетних установ є компетенцією засновника.

2Что стосується контролю за використанням коштів ОМС, то повноваження по його здійсненню покладені на органи управління ТФОМС [2] . В ході такого контролю перевіряються:

обгрунтованість цін закупівель медичних організацій за рахунок коштів ОМС;

дотримання термінів поставки і оплати;

відповідність сум, вказаних в договорах фактично виробленим видатках, своєчасність, повнота і правильність оприбуткування лікарських засобів, продуктів харчування та інших матеріальних запасів.

Все це по суті є елементами контролю, передбаченого частиною 8 статті 99 Закону № 44-ФЗ. З вищесказаного випливає, що не наділені Законом № 44-ФЗ повноваженнями по контролю у сфері закупівель органи управління ТФОМС фактично виконують аналогічні функції в рамках «свого» законодавства, що підтверджує необхідність розширення переліку контролюючих органів в сфері закупівель за рахунок включення органів управління ТФОМС.

3Разлічіе в тлумаченні повноважень ОВГ (М) ФК в сфері закупівель двома галузями законодавства виражається в різному визначенні не тільки обсягу коштів, що підлягають контролю, а й об'єкта контролю. Так, згідно з БК РФ об'єктом контролю є виконавці з державним (муніципальним) контрактами, в той же час в Законі № 44-ФЗ - замовники.

важливо

На наш погляд, неврегульованість деяких питань у законодавстві та відсутність єдиних підходів у сфері контрольної діяльності ведуть до збільшення обсягу цієї діяльності (збільшується як кількість перевірок, так і обсяг охоплених перевіркою засобів) і, відповідно, негативно позначаються на ефективності роботи.

При цьому статтею 101 Закону № 44-ФЗ передбачено, що обов'язок по здійсненню контролю за виконанням постачальником (підрядником, виконавцем) умов контракту покладено на замовника. Зобов'язання в обов'язок ОВГ (М) ФК контролю за виконанням державних (муніципальних) контрактів призводить до дублювання обов'язків замовника і не виключає ризики невиконання ним зобов'язань по контролю за виконанням постачальником (підрядником) умов контракту.

Акцент на попередній контроль

Сьогодні акцент ставиться на попередній контроль, тобто необхідно «не бити по хвостах», а запобігти порушенню, усунути причини, що сприяють його допущенню.

На сторінках журналів «Бюджет» та «Фінконтролю» ми неодноразово розповідали про те, що в нашому регіоні вже з грудня 2010 року на стадії формування державними замовниками проектів конкурсною документацією на розміщення державних замовлень на придбання товарів, робіт і послуг для державних потреб (заявок) здійснюється моніторинг щодо обґрунтування початкової (максимальної) ціни контракту, введений постановою Уряду Пензенської області [3] . Доцільність його проведення підтверджується економією бюджетних коштів, отриманої в результаті зниження цін на етапі узгодження заявок.

Мета і моніторингу, і внутрішнього державного фінансового контролю, передбаченого частиною 8 статті 99 Закону № 44-ФЗ щодо Н (М) ЦК (далі - контроль), - не допустити завищення Н (М) ЦК. Методи досягнення даної мети - збір, аналіз і оцінка (обстеження) інформації для визначення та обґрунтування ціни - одні й ті ж як при моніторингу, так і при контролі. Вважаємо, що моніторинг за своїм смисловим змістом аналогічний контролю.

Разом з тим Закон № 44-ФЗ не поділяє контроль на попередній та наступний. Традиційно контроль здійснюється шляхом проведення заходів подальшого характеру. Терміни проведення та оформлення результатів контрольних дій жорстко регламентовані і вимагають проведення ряду організаційних процедур: оформлення наказом рішення про проведення перевірки, направлення суб'єкту контролю повідомлення про проведення перевірки в триденний термін, складання акту перевірки та його підписання в двосторонньому порядку, напрямок суб'єкту контролю приписи для усунення порушень, розміщення в встановлені терміни в ЄІС плану перевірок, наказу про призначення перевірки, акту перевірки та приписи.

У свою чергу, в Пензенській області моніторинг носить попередній (попереджувальний) характер і не гальмує закупівельний процес. З метою регламентації дій перевіряючих розроблені методичні вказівки щодо здійснення Мінфіном області моніторингу цін у сфері закупівель товарів, робіт і послуг для забезпечення державних потреб Пензенської області для досягнення максимальної економічної ефективності використання бюджетних коштів, в яких мінімізовані вимоги до документування. На практиці все встановлені недоліки в заявках, якщо вони не вимагають ретельного доопрацювання, виправляються державними замовниками оперативно протягом дня. У разі серйозних помилок заявки повертаються для їх усунення. Будь-який рух по заявці (дата надходження, дата повернення замовнику, недоліки, помилки) фіксується фінансовим контролером в журналі.

Введення тривалих процедур з оформлення дій в рамках моніторингу, за аналогією з контролем, буде сприяти збільшенню тривалості проведення закупівельних процедур.

З огляду на викладене, вважаємо за необхідне передбачити в Законі № 44-ФЗ повноваження органу внутрішнього державного фінансового контролю з проведення попереднього контролю у формі моніторингу в частині обґрунтування Н (М) ЦК зі спрощеною процедурою оформлення.

Малюнок. Повноваження ОВГ (М) ФК по контролю за витратами на закупівлі товарів, робіт, послуг

[1] Постанова Уряду Пензенської області від 30 березня 2011 року № 196-ПП «Про затвердження порядку здійснення контролю за діяльністю державних установ Пензенської області».

[2] Відповідно до статті 34 Закону від 29 листопада 2010 року № 326-ФЗ «Про обов'язкове медичне страхування» та Положенням про контроль за діяльністю страхових медичних організацій в сфері ОМС територіальними фондами обов'язкового медичного страхування, затвердженим наказом Федерального фонду ОМС від 16 квітня 2012 № 73.

[3] Постанова Уряду Пензенської області від 2 липня 2010 року № 385-ПП «Про внесення змін до постанови Уряду Пензенської області від 27.10.2008 № 714-ПП" Про затвердження Положення про Міністерство фінансів Пензенської області "».